「特定秘密の指定及びその解除並びに適性評価の実施に関し統一的な運用を図るための基準（仮称）（案）」に対する意見書
2014（平成26）年8月22日
札幌弁護士会
会長 田村 智幸
当会は、２０１４年７月２４日付で意見募集がなされている「特定秘密の指定及びその解除並びに適性評価の実施に関し統一的な運用を図るための基準（仮称）（案）」（以下「運用基準案」という）について、以下の通り意見を述べる。
第１ はじめに
- 当会は、平成２６年５月２３日、「特定秘密の保護に関する法律の廃止を求める総会決議」において、特定秘密の保護に関する法律（平成２５年法律第１０８号、以下「本法律」という）が基本的人権を侵害し、国民主権をはじめとする憲法上の諸原理をないがしろにするものであることから、本法律をただちに廃止することを求めた。
- 今般、政府は、「特定秘密の保護に関する施行令（案）」（以下「施行令案」という）並びに運用基準案を公表した。しかし、これらによっても、処罰範囲が広範かつ不明確であり罪刑法定主義に反することや、秘密指定の恣意性を排除できないこと、秘密指定の公正さを担保する独立した第三者機関が確保されていないこと、適性評価制度の実施方法において対象者のプライバシー保護の仕組みが脆弱であること、報道の自由を保障する制度が不十分であることなど、当会が指摘してきた憲法上の諸原理がないがしろにされるとの問題点は何ら払しょくされていない。むしろ今般公表された施行令案及び運用基準案により、本法律の問題点が浮き彫りになったといわざるを得ない。
法律の問題点を是正することなく第三者機関や内部通報制度を策定しても、これらが有効に機能することは期待しがたい。
今回公表された施行令案及び運用基準案によっては、本法律自体がもつ、本来国民のものであるはずの情報が特定秘密に指定されることによって国民の手から奪われ、国民の判断を誤らせるおそれがあるという根本的な問題は何ら是正されないのである。 - したがって、本法律は基本的人権を侵害し、国民主権をはじめとする憲法上の諸原理をないがしろにするものであるから、本法律は廃止されるべきであり、施行令及び運用基準も施行されるべきではない。
当会は、本法律、施行令、運用基準案の制定自体に反対であるが、それを措くとしてもなお、運用基準案自体に看過できない問題点が数多く存在するため、下記のとおり意見を述べる。
第２ 意見の趣旨及び理由
- 運用基準案「Ⅰ基本的な考え方」について
- （１）１ 策定の趣旨について
（意見）
特定秘密の範囲を極力限定すること、情報を収集し、発信する権利に対する制約が適法かつ最小限であって、国家安全保障に対する明確かつ特定された脅威を予防するための必要性を備えたものでなければならないことが盛り込まれるべきである。
（理由）
国連自由権規約人権委員会（自由権規約委員会）は、２０１４年７月２４日、日本政府に対し、勧告的意見を提出した。
上記勧告的意見は、規約１９条に基づいて、「近年国会で採択された特定秘密保護法が、秘密指定の対象となる情報について曖昧かつ広範に規定されている点、秘密指定に関して抽象的な要件しか規定されていない点、ジャーナリストや人権活動家の活動に対し萎縮効果をもたらしかねない重い刑罰が規定されている点について懸念する」と指摘した上で、「締約国（である日本国政府）は、特定秘密保護法とその適用が規約１９条の厳しい要求を確実に満たすように、必要なすべての措置を採るべきである」として、「（ａ）特定秘密に指定される情報のカテゴリーが狭く定義され、情報を収集し、受け取り、発信する権利に対する制約が、適法かつ必要最小限度であって、国家安全保障に対する明確かつ特定された脅威を予防するための必要性を備えたものであること、（ｂ）何人も、国家安全保障を害することのない真の公益に関する情報を拡散させたことによって罰せられないこと」を具体的に勧告している。
本法律は、上記自由権規約委員会の勧告的意見の通り、知る権利の保障、国民主権に抵触するものであることから、上記勧告を満たすためには、本来であればただちに本法律が廃止されるべきである。
仮に、本法律を施行するとしても、その際の運用においては上記自由権規約委員会の懸念が払しょくされなければならない。
したがって、運用基準案の策定の趣旨には、特定秘密の範囲を極力限定すること、情報を収集し、発信する権利に対する制約が適法かつ必要最小限であって、国家安全保障に対する明確かつ特定された脅威を予防するための必要性を備えたものでなければならないことが明記されるべきである。 - （２）２ 特定秘密保護法の運用に当たって留意すべき事項のうち、報道・取材の自由の尊重（２（１）ウ）について
（意見）
報道の自由及び取材の自由が十分に配慮されるべき対象に、ジャーナリストのみならず公益を目的として情報収集活動や情報公開請求を行う者を含むべきである。
（理由）
運用基準案は、「出版又は報道の業務に従事する者と接触する際」には報道の自由及び取材の自由に十分に配慮されるべきことを定める。
しかし、報道の自由及び取材の自由が保障されるべきであるのはジャーナリストにとどまらない。ジャーナリスト以外の市民活動家や環境活動家、公益活動を行う者等の公益目的による情報収集活動及び情報公開請求もジャーナリストによる場合と同様に保護されてしかるべきである。
ツワネ原則４７（ａ）は、「公務員以外の者は、機密情報の受領、保有又は公衆への暴露に関して、制裁を受けない。」と規定し、同（ｂ）は、公務員以外の者は、情報を求めたり入手したりしたという事実を理由に、共謀その他の容疑で訴追されるべきではない。」と規定している。
したがって、運用基準においては、ジャーナリストにとどまらず、市民活動家等による公益を目的とした活動における情報収集活動及び情報公開における報道の自由及び取材の自由の保障にも十分配慮されるべきことが明記されるべきである。 - （３）３ 特定秘密を取り扱う者等の責務について
（意見）
特定秘密を取り扱う者等は、違法秘密や不当な秘密を特定秘密に指定しない責務を負うことを明記すべきである。
（理由）
運用基準案における特定秘密を取り扱う者等の責務として、特定秘密に指定された秘密を保護するための責務が列挙されている。
しかし、そもそも特定秘密指定の段階で恣意的な運用が排除されるべきであり、違法秘密ないし疑似秘密が特定秘密に指定された場合に国民が受ける不利益こそが留意されるべきである。
したがって、特定秘密を取り扱う者等の責務として、まず、違法秘密や不当な秘密を特定秘密に指定しないことが明記されるべきである。
- （１）１ 策定の趣旨について
- 運用基準案「Ⅱ 特定秘密の指定等」について
- （１）総論
（意見）
違法秘密や不当な秘密を特定秘密に指定してはならないことを明記すべきである。
（理由）
特定秘密指定に際して、恣意的な運用は厳に排除されるべきである。
国民にとって必要な情報、政府にとって都合の悪い情報が特定秘密に指定され、国民の手から奪い取られることによる不利益が多大であることは言うまでもない。
近代の歴史において、政府による事実と異なる宣伝が戦争の火ぶたを切り、その事実は秘密として国民の手から奪われていた例は枚挙にいとまがない。
違法秘密及び不当な秘密を特定秘密に指定すべきでないことは本来法律ないし政令に規定されるべきものであるが、運用基準においても同趣旨が明確にされるべきである。 - （２）（１）別表第１号イａ（ｂ）自衛隊の情報収集・警戒監視活動
（意見）
自衛隊の情報収集活動、警戒監視活動のうち、自衛隊情報保全隊による国民監視活動は除外されるべきである。
（理由）
仙台地裁平成２４年３月２６日判決は、自衛隊情報保全隊による国民監視活動について、各原告の氏名、職業に加え、所属政党等の思想信条に直結する個人情報を収集しており、人格権を侵害するものとして違法性を認定している。
したがって、自衛隊の情報収集活動、警戒監視活動を特定秘密に指定することを許容した場合には、違法な国民監視活動もまた特定秘密に指定することも許容されることとなりかねない。
したがって、情報保全隊による国民監視活動は除外されるべきである。 - （３）（１）別表第１号イｂ アメリカ合衆国の軍隊の運用
（意見）
アメリカ合衆国の軍隊の運用については、削除されるべきである。
（理由）
アメリカ合衆国の軍隊の運用については、法律に明記がなく、法律の範囲を逸脱するものであるから、削除されるべきである。 - （４）（１）別表第１号ハ ロａからｃまでに掲げる事項に関する情報の収集若しくは分析の対象、計画、方法、情報源、実施状況又は能力
（意見）
現在行われているものに限定されるべきである。
（理由）
運用基準案の記載では、特定秘密に指定し得る範囲が広範にすぎ、際限なく特定秘密に指定されるおそれがあるのであって、何らの限定機能を果たしていない。
したがって、せめて現在行われているものに限るなどの限定が付されるべきである。 - （５）（１）別表第２号ニ ハａからｃまでに掲げる事項に関する情報の収集若しくは分析の対象、計画、方法、情報源、実施状況又は能力
（意見）
現在行われているものに限定されるべきである。
（理由）
運用基準案の記載では、特定秘密に指定し得る範囲が広範にすぎ、際限なく特定秘密に指定されるおそれがあるのであって、何らの限定機能を果たしていない。
したがって、せめて現在行われているものに限るなどの限定が付されるべきである。 - （６）（１）別表第３号ハ ロａからｃまでに掲げる事項に関する情報の収集若しくは分析の対象、計画、方法、情報源、実施状況又は能力
（意見）
現在行われているものに限定されるべきである。
（理由）
運用基準案の記載では、特定秘密に指定し得る範囲が広範にすぎ、際限なく特定秘密に指定されるおそれがあるのであって、何らの限定機能を果たしていない。
したがって、せめて現在行われているものに限るなどの限定が付されるべきである。 - （７）（１）別表第４号ハ ロａからｃまでに掲げる事項に関する情報の収集若しくは分析の対象、計画、方法、情報源、実施状況又は能力
（意見）
現在行われているものに限定されるべきである。
（理由）
運用基準案の記載では、特定秘密に指定し得る範囲が広範にすぎ、際限なく特定秘密に指定されるおそれがあるのであって、何らの限定機能を果たしていない。
したがって、せめて現在行われているものに限るなどの限定が付されるべきである。 - （８）（４）特に遵守すべき事項について
（意見）
公益通報の対象事実その他の行政機関の法令違反の隠ぺいを目的として指定してはならないことは、施行令に規定されるべきである。
（理由）
公益通報の対象事実その他の行政機関の法令違反の隠ぺいを目的とした特定秘密の指定が許容されないことは当然である。
したがって、上記は法規範性を有しない運用基準ではなく、施行令において規定されるべきである。
- （１）総論
- 運用基準案「Ⅳ 適性評価の実施」について
- （１）１ 適性評価の実施に当たっての基本的な考え方について
（意見）
適性評価の評価対象者のみならず、調査対象となる家族・同居人のプライバシーにも配慮がなされるべきことが明記されるべきである。
（理由）
適性評価は、評価対象者のプライバシーに関わるのみならず、評価対象者の家族や同居人のプライバシーにも関わるものであることは明白であり、これらの家族や同居人のプライバシーにも最大限の配慮がされるべきである。
したがって、運用基準において、適性評価が調査対象となる家族や同居人のプライバシーにも関わることを明記した上で、これらの家族・同居人のプライバシーにも配慮されるべきことを明記すべきである。 - （２）４ 適性評価の実施についての告知と同意（２）同意の手続について
（意見）
適性評価の実施についての同意書には、質問・資料提出を求める知人その他の関係者の記載欄を設けた上で、実際に質問・資料提出を求める知人その他の関係者ごとに評価対象者の同意を得るべきである。
また、公務所及び公私の団体に対して照会し、報告を求める場合には、その都度公務所及び公私の団体ごとに評価対象者の同意を得るべきである。
さらに、評価対象者の家族、同居人を調査するには、これらの者の事前の同意を得るべきである。
（理由）
運用基準案のように、評価対象者の「知人その他の関係者」への質問や資料提出を求めることの包括的な同意を得る方法では、どの範囲の知人その他の関係者なのかが不明であり、調査対象が際限なく広がるおそ れがある。どの範囲の知人その他の関係者までが調査対象とされるのかが不明なまま包括的同意を取り付ける方法によれば、評価対象者としては白紙委任を強いられるのと同義であり、評価対象者の真の同意を取り付けたとは言い難い。
また、照会を求めることができる「公務所及び公私の団体」の記載も極めて包括的であって、どの範囲まで調査が及ぶのかが全く明確ではない。
特に医療機関に対して個人の医療情報の照会を行うことは、医師に対して守秘義務違反の情報提供を強要することになると同時に、評価対象者としても、適性評価の結果を懸念するあまり医師に対して自らの病状をありのままに伝えることを躊躇させかねず、ひいては評価対象者が適切な医療を受ける機会さえ奪いかねない。
したがって、公務所及び公私の団体に照会を求めることの同意については、照会を求める公務所ないし公私の団体ごとに評価対象者の同意を取り付ける方法によるべきである。
さらに、適性評価は評価対象者の家族や同居人のプライバシーにも関わることは明らかである。
したがって、評価対象者のみならず、調査対象となる家族や同居人の同意も適性評価の要件とすべきである。 - （３）４ 適性評価の実施についての告知と同意（３）不同意の場合の措置について
（意見）
不同意の場合の書面は取り付けるべきではない。
（理由）
適性評価を実施するに際しては、適性評価の実施に同意する評価対象者の同意書が取り付けられれば十分であり、評価の実施に同意しない場合の不同意書を取り付ける必要性は全く存しない。
不同意書の取り付けを要求することとした場合には、事実上、評価対象者に対して同意を求めたり、不同意の理由を聞き出したりするなどして同意を強制することにつながりかねない。
さらに運用基準案別添３不同意書２項の記載によれば、「配置転換となる等」といった極めて不明確な処分を予告するものとなっており、評価対象者に対して同意しなければいかなる不利益処分がなされるか分からないとの不安感を与えることにより同意を強制するものである。
したがって、適性評価の実施に同意しない場合には、あえて不同意書を取り付けるべきではない。 - （４）５ 調査の実施（５）公務所又は公私の団体に対する照会
（意見）
医療機関に対して個人の医療情報の照会を行うべきではない。
（理由）
適性評価の名のもとに、医療機関に対して個人の医療情報の照会を行うことは評価対象者の極めてセンシティブな情報の提供を求めることであり、プライバシー侵害の度合いが極めて高いことから、認められるべきではない。
医師は、患者の医療情報について守秘義務を課せられている。
医師が高度の守秘義務を課せられているからこそ、患者は安心して自らの病状を医師に説明し、適切な治療を受けることができる。
ところが、適性評価により医療機関に対して医療情報の提供を求めることになれば、医師は、医師の守秘義務と、本法律に基づく医療情報提供の義務との深刻な相剋に直面することとなる。
評価対象者としても、適性評価によって医療情報が提供されること及び適性評価の結果を懸念するあまり、医師に対して自らの病状を正確に述べないおそれが発生し、ひいては評価対象者が適切な医療を受ける権利を侵害されることになる。
したがって、医療機関に対する医療情報の照会を行うことは認められるべきではない。
仮に、医療機関に対する医療情報の照会を行わざるを得ないとしても、照会に際しては、医療機関を明示した上で評価対象者の個別同意を取り付けた上で行われるべきであり、適性評価に対する包括的同意を根拠として医療機関に対する医療情報の照会が行われる事態は断じて許容されるべきではない。 - （５）７ 結果等の通知について
（意見）
評価対象者への通知において、特定秘密を漏らすおそれがないと認められない場合には、当該評価の根拠となった具体的事実及び当該具体的事実を認定した資料も記載されるべきである。
（理由）
適性評価においては、その実施及び評価方法の適正が担保されなければならない。
そのためには、結果等の通知において法第１２条２項各号のいずれに該当するかが示されたのみでは足りない。
適性評価が、評価対象者のその後の人事考課上大きな影響を有することを考慮するならば、理由の告知は、その後の苦情処理手続の実効性あらしめるに足りるものでなければならない。
そこで、特定秘密を漏らすおそれがないと認められないとの評価結果に至った場合には、当該評価に至る根拠が明示されるべきである。より具体的には、特定秘密を漏らすおそれがないと認められない場合には、評価の根拠となった具体的事実及び当該具体的事実が認定された根拠が示されるべきである。 - （６）８ 苦情の申出とその処理（３）苦情の処理の手続
（意見）
苦情処理の手続においては、苦情申出者に意見陳述の機会を保障すべきである。
（理由）
苦情処理手続の適正の担保及び苦情申出者の納得を得るためには、苦情申出者が申し出た場合には、意見陳述の機会を保障すべきである。
なお、意見陳述の機会の確保については政令にも明記すべきである。 - （７）８ 苦情の申出とその処理（４）苦情処理結果の通知について
（意見）
苦情処理結果の通知においては、苦情申出において指摘された主張を裏付ける事実の有無、当該事実についての評価の過程を明示すべきである。
（理由）
苦情申出に対する結果の通知に際しては、苦情処理手続の適正を担保し、苦情申出者の納得を得るためにも、単に結果のみの通知にとどまらず、結果に至る事実認定の過程及び事実を認定する根拠となった資料等の具体的根拠が明示されるべきである。
なお、苦情処理結果の通知において判断過程が明示されるべきことは、政令にも明記すべきである。
- （１）１ 適性評価の実施に当たっての基本的な考え方について
- 運用基準案「Ⅴ 特定秘密の指定及びその解除並びに適性評価の実施の適性を確保するための措置等」について
- （１）３ 特定秘密の指定及びその解除並びに特定行政文書ファイル等の管理の検証・監察・是正（１）アについて
（意見）
内閣府独立公文書管理監（仮称）の選任母体となる情報保全監視室（仮称）の選任基準を明確化し、学者、弁護士その他外部の有識者を入れることを明記した上、行政機関からのメンバーについては、秘密指定行政機関に戻るような出向人事を否定することを明確化すべきである。
（理由）
独立監視機関は、対象機関から、組織、運営、財政の面で完全に独立していなければ適正な監視を期待しがたい。
したがって、選任基準を明確化し、人事面での独立性を確保すべきである。 - （２）３ 特定秘密の指定及びその解除並びに特定行政文書ファイル等の管理の検証・監察・是正（２）行政機関の長による特定秘密指定管理簿の写しの提出等 ウ について
（意見）
独立公文書管理監が特定秘密の開示を求めた場合に、行政機関が理由を疎明すれば開示を拒否できるとする規定は削除すべきである。
（理由）
特定秘密に対する完全な開示の権限をもたない第三者機関には、適正な監視機能は到底期待しがたい。
ツワネ原則は、すべての情報に対するアクセスを認められた独立第三者機関が必要であるとしているが、行政機関の判断により特定秘密の開示を拒むことができる規定がある以上、独立公文書管理監は独立の第三者機関に該当しない。
独立公文書管理監が特定秘密の開示を求めた場合には、行政機関がこれを拒否することを認めるべきではない。 - （３）４ 特定秘密の指定及びその解除並びに特定行政文書ファイル等の管理の適正に関する通報について
（意見）
通報先として、行政機関の長と内閣府独立公文書管理監との任意選択制とした上で、通報先として国会を追加すべきである。
（理由）
運用基準案では、内部通報の通報先として、まず行政機関の長を想定し、内閣府独立公文書管理監への通報を例外とする扱いとしている。
しかしながら、自らが所属する行政機関の長に対して内部通報を行うことには躊躇してしまいかねないことに加えて、仮に所属行政機関の長が内部通報を受けたとしてもその後に適切な取扱いがされるか、その実効性には疑問なしとしない。
そこで、内部通報を原則として所属行政機関の長とし、内閣府独立公文書管理監への通報を例外とするのではなく、いずれの通報先も任意に選択できる取扱いとすべきである。
さらに、先の国会法改正により設置されることになった国会の情報監視審査会も通報先に追加されるべきである。
- （１）３ 特定秘密の指定及びその解除並びに特定行政文書ファイル等の管理の検証・監察・是正（１）アについて
以上
